山东海盾科技集团有限公司
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导语：2015年《中华人民共和国大气污染防治法》修订时增加了专门的一章，对重污染天气应对制度做出了规定。重污染天气应对制度施行10年，为重污染天气依法应对和减少重污染天气做出了重要贡献，全国各区域空气质量得到了大幅改善。
解答：不能。 根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”；《中华人民共和国环境保护法》第二十五条“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”；《中华人民共和国大气污染防治法》第三十条“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。”生态环境部《拒不执行重污染天气应急措施法律适用的请示的回复》：“县级以上地方人民政府启动重污染天气应急响应，责令有关企业停产或者限产，是依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十六条第一款实施。拒不执行应急措施，包括企业拒不执行停产或者限产应急措施，属于违反《中华人民共和国大气污染防治法》的行为，可按照《中华人民共和国大气污染防治法》第三十条规定实施查封、扣押。” 因此，大气污染防治工作中的查封扣押措施应适用于“为制止违法行为、防止证据损毁、避免大气污染发生或控制污染扩散等情形”，就性质上来看，查封扣押作为一种行政强制措施，应当具有防止危害发生、扩大或防止证据损毁的必要性和紧迫性，在重污染天气预警期间可以采取查封扣押措施，但是在预警解除之后就不能采取。综上，在重污染天气预警已经解除的情况下，已不具有紧迫性要件，不能采取查封扣押的行政强制措施。
问题2：重污染天气预警期间不响应和执行重污染天气应急措施的，能否实施行政拘留？ 解答：不能。 实践中一些地方依据《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定，即“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，对相关不采取应急措施的企业或个人实施行政拘留。但 “重污染天气应急”与《治安管理处罚法》规定的“紧急状态”在法律上有明显的区别，作出决定的主体和适用情形均不同，若采取行政拘留措施可能存在对“紧急状态”理解适用的扩张和滥用之嫌。 首先，作出决定的行政主体不同，《中华人民共和国宪法》第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；第八十条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态；第八十九条规定，国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。而依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十五条、第九十六条规定，省、自治区、直辖市、设区的市人民政府有权作出重污染天气预警的通知，县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，启动应急预案，进行重污染天气的应急响应。所以，紧急状态的决定主体为全国人民代表大会常务委员会或国务院，而重污染天气预警的决定主体为省、自治区、直辖市、设区的市人民政府，显然紧急状态的决定主体层级更高。 其次，紧急状态与重污染天气应急的内涵不同，《中华人民共和国突发事件应对法（2007）》第六十九条第一款规定，发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。因此，紧急状态是指一定范围和时间内所形成的对社会秩序和公民生命安全构成极大威胁的危机状态，《中华人民共和国治安管理处罚法》中的“紧急状态”也应针对的是较为严重的骚乱、叛乱、恐怖袭击、重大自然灾害、重大公共安全事件等。而根据《中华人民共和国大气污染防治法（2018修正）》《关于进一步优化重污染天气应对机制的指导意见》的规定，重污染天气指的是空气质量指数(AQI)持续在200以上，可能出现对人体健康造成严重影响的空气污染情况。因此，紧急状态与重污染天气应急的内涵不同，就危机程度上而言，紧急状态的危机程度要远远大于重污染天气应急的情形。 最后，如果对企业在重污染天气应急预警期间未执行应急减排措施采取行政拘留这一最为严厉的行政处罚措施，既不符合依法行政的基本原则，也违反了行政处罚的比例原则，处罚不合理,所以不能直接依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定采取行政拘留措施。 此外，如果企业在重污染天气应急预警期间未执行应急减排措施却通过篡改、伪造监测数据等方式掩盖事实、逃避监管的，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条和《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》实施行政拘留。 问题3：重污染天气联防联控的响应方，因时间紧迫，发出预警通知提前时间不足48小时，程序是否合法？ 解答：无法律层面的强制性规定，合理的预警时间即可。 问题4：重污染天气预警通知是否需要点对点逐个通知应采取应急措施的企业？被处罚的企业能否以此为由抗辩？ 解答：预警通知除了通过媒体等渠道发布之外，应当通过点对点的方式通知相关企业，通知的方式可以根据信息化技术手段的发展而变通,并不拘泥于传统的书面通知。 重污染天气预警期间采取应急措施是法定义务，但是何时开始启动和采取应急减排措施，需依据预警通知来判定。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十五条第二款，“预警信息发布后，人民政府及其有关部门应当通过电视、广播、网络、短信等途径告知公众采取健康防护措施，指导公众出行和调整其他相关社会活动。”提醒公众预防可通过媒体、网络和群发短信的方式；针对工业企业的通知未作明确的规定，而要求其采取应急减排措施是对企业的权利义务造成实质性影响的行政行为，通知到企、让企业提前知晓是必要的程序。众所周知，重污染天气的应急具有紧迫性，应以便捷、速达为原则，以尽快让企业知晓为目的，进行预警通知。 经调研，目前各地除了通过官方网站、媒体等渠道发布重污染天气预警之外，一般会通过微信群、电话、工业园区通知等多种途径通知，比如上海市采取在微信群里通知到企业的方式，成都市要求相关镇街建立企业服务群，提醒企业及时落实应急响应措施，等等。采用这些方式通知的，建议注意以下几个要点： 问题5：工业企业未执行重污染天气应急措施的处罚依据是什么？ 解答：在重污染天气预警期间，企业拒不执行停产、限产的应急措施的，可依据《排污许可管理条例》和地方性法规实施行政处罚，严重时追究刑事责任。 首先，企业拒不执行停产、限产的应急措施不能依据《中华人民共和国大气污染防治法》（2018修正）第一百二十一条第二款规定处罚。《中华人民共和国大气污染防治法》（2018修正）第一百二十一条第二款规定，“违反本法规定，拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工等重污染天气应急措施的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门处一万元以上十万元以下的罚款。”该条款在适用中有争议，生态环境部2018年作出的《拒不执行重污染天气应急措施法律适用的请示的回复》中提到“对个别企业拒不执行重污染天气应急响应措施采取行政处罚措施，均不适用《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二款和第一百二十一条第二款规定。此条款中的‘等’字作等内理解，即只适用于“拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工”。违反第九十六条第一款规定的其他违法行为，可依据《中华人民共和国大气污染防治法》其他条款实施处罚。”因此，不能依据《中华人民共和国大气污染防治法》（2018修正）第一百二十一条第二款的规定处罚。 其次，对于排污许可证上载明需在重污染天气预警期间采取限产停产措施的排污单位，未执行重污染天气应急措施的，依据《排污许可管理条例》处罚。《排污许可管理办法》（2024.07.01 施行）第十一条第二款规定，“法律法规规定的排污单位应当遵守的大气污染物、水污染物、工业固体废物、工业噪声等控制污染物排放的要求，重污染天气等特殊时段禁止或者限制污染物排放的要求……应当在排污许可证副本中记载。”《排污许可管理条例》（2021.03.01 施行）第三十五条规定，“违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，处20万元以上100万元以下的罚款，责令限制生产、停产整治：（二）特殊时段未按照排污许可证规定停止或者限制排放污染物。”因此，对于排污许可证上载明需在重污染天气预警期间采取限产停产措施的排污单位，未执行重污染天气应急措施的，适用《排污许可管理条例》处罚。 最后，地方性法规有具体规定的，应适用地方立法。目前31个省、直辖市、自治区通过制定“条例”或“《大气污染防治法》实施办法”的形式，对重污染天气应急制度作出了详细、具体的规定，在地方立法中细化了“拒不执行重污染天气应急措施”的责任条款，比如（因篇幅有限，不能一一列举，仅举例说明）： 《北京市大气污染防治条例》（2018修正）第九十一条第一款 违反本条例第二十条第三款规定，有关排污单位拒不执行市人民政府责令停产、限产决定的，市或者区环境保护行政主管部门可以查封排污设施，处一万元以上十万元以下罚款；…… 《上海市大气污染防治条例》（2018修正）第八十一条 有关单位违反本条例第二十九条第三款规定，拒不执行暂停或限制生产措施的，由市或者区生态环境部门处二万元以上二十万元以下罚款；…… 《天津市大气污染防治条例》（2020修正）第九十条 违反本条例规定，拒不执行停产或者限产、停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工等重污染天气应急措施的，由负有相应环境保护监督管理职责的部门处一万元以上十万元以下罚款。…… 《浙江省大气污染防治条例》（2020修正）第六十八条第一款 违反本条例第五十五条规定，在重污染天气拒不执行当地人民政府责令停产、限产决定的，由生态环境主管部门责令改正，处二万元以上十万元以下罚款；…… 《唐山市大气污染防治若干规定（2021修正）》第十五条第二款 大气污染物排放重点企业不执行市、县级人民政府重污染天气应急减排措施的，由生态环境主管部门责令改正；拒不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款。 同时，二年内曾因在重污染天气预警期间，违反国家规定，超标排放二氧化硫、氮氧化物等实行排放总量控制的大气污染物受过二次以上行政处罚，又实施此类行为的，涉嫌构成污染环境犯罪，可依据《中华人民共和国刑法》（2023修正）第三百三十八条和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕7号）之规定移送侦查机关。 此外，如果发生工业企业未采取重污染天气应急措施的行为同时违反《排污许可管理条例》和地方性法规的情况下，依据《立法法》第99条“行政法规的效力高于地方性法规、规章”之规定，应优先适用《排污许可管理条例》。 问题6：重污染天气应对不力的，除查封扣押、行政处罚之外，还可以采取什么措施？ 解答：行政约谈。 问题7：重污染天气预警期间工业企业应采取的应急措施应如何判定？ 解答：重污染天气预警通知、应急预案、应急响应操作方案、应急减排清单、“一厂一策”操作方案等如果存在不一致，应进行甄别： 延伸问题：当应急减排清单中的生产设施与企业现场实际情况不符时如何处理？
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